【研报精选】地方政府债务处置预案已出，城投债出路在哪？by天风固收、兴证固收、金融监管研究院

2016-11-15 09:29:34 森浦头条

文/天风固收孙彬彬团队、兴证固收黄伟平唐跃、金融监管研究院孙海波许继璋来源于：固收彬法、兴证固收研究、金融监管研究院

背景事件

11月14日晚间，国务院办公厅下发《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函[2016]88号文），同时经国务院批准财政部印发《关于印发<地方政府性债务风险分类处置指南>的通知》（财预（2016）152号文）。

各家观点

【天风研究·固收】全面解读地方债务分类处置——《地方政府性债务风险应急处置预案》点评

作者：孙彬彬团队来源于：固收彬法

概要总结

城投债整体面临分化和估值调整压力，2014年以前发行、2017年之前到期的城投债金边属性较强，估值调整压力不大；2014年以前发行、2018年以后到期的城投债无论是否被置换，均面临一定的估值调整压力；2015年之后发行城投债无法享受地方政府信用的直接溢价，估值调整的压力比较大。

从等级的角度，AAA等级城投债估值溢价较小，AA等级城投债估值溢价较大，所面临的估值调整压力更大。

《预案》再次明确了地方政府债务的边界

《预案》明确表明了，什么是地方政府存量债务，“本预案所称存量债务，是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务，包括存量政府债务和存量或有债务”。

第一，什么是地方政府性债务？

“地方政府性债务”是指地方政府负有偿还责任债务以及或有债务总称，既包括地方政府必须偿还、有偿还义务的地方政府债务（不同于地方政府性债务），还包括地方政府违规担保形成的或者有一定救助责任的或有债务。2014年最后一次地方政府债务审计结果显示，截止2014年12月31日，地方政府性债务余额为24万亿，其中地方政府负有偿还责任的债务（地方政府债务）规模为15.4万亿，地方政府或有债务规模为8.6万亿。

第二，什么是地方政府负有偿还责任的债务？

地方政府负有偿还责任的债务，也就是我们通常所说的地方政府债务，又称“一类债务”，是指地方政府（含政府部门和机构，下同）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务。二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购（BT）等方式形成的债务中，确定由财政资金（不含车辆通行费、学费等收入）偿还的债务。三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。

不过从2015年1月1日开始，仅有省级地方政府发行的地方政府债务才能计入地方政府债务。

截止2014年12月31日，地方政府负有偿还责任的债务（地方政府债务）余额为15.4万亿；从2015年开始，每年按照人大批准的新增地方政府债务限额为限，规定了地方政府债务的最高上限，2015年为16万亿（新增0.6万亿），2016年17.18万亿（新增1.18万亿）。

第三，什么是地方政府负有担保责任的债务？

地方政府负有担保责任的债务，是地方政府或有债务的一种，又称“二类债务”，是指因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费、住宿费等教育收费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。

存量担保债务认定仅限于2014年12月31日以前形成的债务，2015年以后，理论上不再新增地方政府负有担保责任债务，这部分债务主要由于地方政府违规提供担保承诺形成的，这也正是财政部2015年以来一直严查防范的举债行为。

第四，什么是地方政府承担一定救助责任的债务？

地方政府可能承担一定救助责任的债务，也是地方政府或有债务的一种，又称“三类债务”，是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。

存量救助债务仅限于2014年12月31日以前形成的债务，2015年以后不再新增。

担保债务和救助债务组成的或有债务规模在2014年12月末合计为8.6万亿，2011年12月末和2013年6月末分别为4万亿和7万亿。

地方政府性债务如何分类处置？

地方政府债券

对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。

地方政府债券包括2009年-2014年期间试点发行的少量地方债，以及2015年开始全面发行之后发行的新增地方债和置换地方债。

而按照地方政府债券的资金用途，又可以将地方政府债券分为一般债券和专项债券。

一般债券以一般公共预算收入作为偿债来源，同时还可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可以处置政府资产。

专项债券以政府性基金收入作为偿债来源，同时还可以通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。

从这里也可以看出，《预案》确立了一般债券的信用能力高于专项债券。

非政府债券形式的存量政府债务

所谓非政府债券形式的存量政府债务，是指2014年以前形成的、经财政部审计确认的、地方债形式以外的地方政府负有偿还责任的债务，包括银行贷款、企业债券、信托、BT等不同类型。其中，企业债券归属于我们通常意义所说的城投债，但并不是所有2014年12月31日以前发行的城投债都属于非政府债券形式的存量政府债务。

而对于这部分存量债务，《预案》又做了一次划分，以是否同意置换为标准，这部分债务的信用资质将产生极大的分化。

债权人同意在规定期限内置换为政府债券

如果债权人同意在规定期限内置换为政府债券，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任。

这里有几个问题需要明确一下：

第一问，规定期限是什么？

楼继伟于2015年8月24日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上作《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的说明》，提到“对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换”。

也就是说，《预案》所说的规定期限是指在2017年12月31日以前。

第二问，地方债务是否可以由企事业单位转移给地方政府？

根据《预案》的意思，地方债务置换需要按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定进行处理。

根据《合同法》第八十四条规定，“债务人将合同的义务全部或者部分转移给第三人的，应当经债权人同意”。

也就是说，只要债权人同意置换，地方政府债务范畴内企事业单位举借的债务，是可以转移给第三方（地方政府）的；同时根据《预案》的要求，地方政府必须承接这部分债务。

第三问，怎么认定“债权人同意”？

这里主要考虑企业债券债权人怎么“同意”。

在现有的公司债、企业债和交易商协会的非金融企业债务融资工具相关规则中，均设置有债券持有人会议制度，对于发行人拟变更债券募集说明书约定条款、拟变更债券受托管理人，担保人或担保物发生重大变化，作出减资、合并、分立、解散及申请破产决定等对债券持有人权益有重大影响的事项必须召开债券持有人会议。除募集说明书有特别规定外，债券持有人会议决议生效方式一般需要占债务融资工具总表决权半数以上通过。

以债务融资工具为例，一般条款为：（1）除募集说明书另有约定外，出席持有人会议的债务融资工具持有人所持有的表决权数额应达到本期债务融资工具总表决权的三分之二以上，会议方可生效。（2）持有人会议决议应当由出席会议的本期债务融资工具持有人所持有的表决权的四分之三以上通过后生效。

第四问，“置换为地方政府债券”是什么含义？

由于《预案》并没有具体解释这一段文字，结合答记者问以及《合同法》第八十四条，我们认为，所谓“置换为地方政府债券”是对“企事业单位将偿债义务转移给地方政府”的一种表达方式，由于地方政府仅能通过发行地方政府债券进行举债，因此在承接了相关偿债义务之后，需要将这部分债务转化为地方政府债券的形式。

也就是说，债权人同意“将偿债义务转移给地方政府”，就意味着同意将其所持有的债务“置换为地方政府债券”，但根据我们的理解，这并不意味着债权人必须持有地方债（等同于定向置换），也可以接受公开发行地方债募集的资金（对应本金部分），相当于提前偿还。

其中一个证据是，根据全国人大预工委2015年底发布的报告，2016年到期的地方政府债务为2.8万亿；而截至2016年10月底，通过公开形式发行的置换类地方债的规模已经超过2.9万亿，意味着存在将公开发行地方债资金直接用于偿还提前到期债务的情况。

但是考虑到定向置换地方债的规模（2016年前10月累计发行1.46万亿），“置换为地方政府债券”主要还是通过“定向置换”的形式，直接将债权转化为地方政府债券；同时还有小部分是直接提前到期偿还现金。

具体形式取决于地方政府、企事业单位和债权人的协商，按照《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》（财库[2016]22号），“地方各级财政部门应当提前与存量债务债权人、债务人等沟通协商，做好偿债相关准备工作，尤其是置换未到期存量债务的，必须提前与债权人协商一致”。

债权人不同意在规定期限内置换为政府债券

债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

如果债权人不同意在2017年12月31日之前，由地方政府承接偿还责任，那么从2018年1月1日起，地方政府将不再承担偿还责任，即使某项债务被纳入地方政府债务范畴以内，2018年以后也将丧失这种地位，对应的地方政府债务限额由中央收回，相应调低地方政府的债务限额。

最终的结果就是，2018年1月1日开始，地方政府债务的唯一存在形式就是地方政府债券。

存量或有债务

存量或有债务包括2014年12月31日以前形成的担保债务或者救助债务。两种不同性质的债务，地方政府承担的法定偿还责任不同。

存量担保债务

由于担保债务不属于地方政府债务，按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。

存量救助债务

存量救助债务同样不属于地方政府债务，对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

按照新预算法以及财政部下发的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，对地方政府债务余额实行限额管理，“对确需依法代偿的或有债务，地方政府要将代偿部分的资金纳入预算管理，并依法对原债务单位及有关责任方保留追索权；对因预算管理方式变化导致原偿债资金性质变化为财政资金、相应确需转化为政府债务的或有债务，在不突破限额的前提下，报经省级政府批准后转化为政府债务”。

也即是说，当地方政府需要对存量担保债务和存量救助债务承担代偿时，需要将代偿部分纳入地方政府预算管理，占用相应的地方政府债务限额，在限额内安排发行地方政府债券置换。

2015年1月1日以后发生的违法违规担保债务

除了以上各类债务外，虽然新预算法已经禁止地方政府对外提供担保承诺（除外债转贷），但是实际上依然存在违法违规担保承诺，可能会形成新的或有债务（担保债务）。

对于这部分担保债务，参照存量担保债务的方式执行，地方政府需要清偿最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一的债务。

但是需要注意的是，首先需要认定确实存在违法违规的“担保承诺”，也就是说，即使债权人拿到了所谓的“政府承诺函”，如果没有明确表示出“承担不可撤销的连带担保责任”或者“代为清偿”的意思，仅仅表示“不让债权人在经济上蒙受损失”，这种“承诺函”并不构成“保证担保”。按照最高法院在中国银行香港有限公司和辽宁省人民政府以及葫芦岛锌厂的保证合同纠纷当中的认定，这种“承诺函”是不会得到支持的，也就是说不会构成“担保债务”，地方政府不需要承担任何赔偿责任。

城投债怎么办？

回到债券市场，城投债怎么办？我们还是需要回到分类处置的框架中。

2014年以前发行、2017年之前到期的城投债，虽然我们无法确认是否被纳入地方政府性债务体系，但是由于债务置换对于城投的潜在增信，这类城投债将依然具有比较强的金边属性，估值调整压力不大。

2014年以前发行、2018年以后到期的城投债，需要观察地方政府或者债务人是否存在置换为地方债的需求，如果存在这种需求，表明是被纳入地方政府债务范畴内。

然后就是观察城投债债权人是否同意置换，同意的话，将享有完全的地方债信用，但同时可能面临票面利率下降的局面；如果不同意的话，将明确被剔除地方政府债务范畴，对于整体信用能力也是一种打击。

总的来说，2018年之后到期城投债面临一定的估值调整压力。

2015年之后发行城投债，首先判断是否具有政府“担保”，也就是“承诺函”是否表达了“担保”的意思，如果无法明确“担保”的含义，这部分城投债将无法享受地方政府信用的直接溢价。同样的，由于我们事实上无法确认某一债是否有明确的“担保”，基本上这类城投债都将面临估值调整的压力。

总的来说，城投债整体面临分化和估值调整压力。结合发行时间和到期时间，可以对债券的信用有一个大概的把握；对于可能失去金边属性的城投债，可以优先考虑其募投项目，纯公益性募投的城投债，仍将面临一定的保护。

另外，从等级的角度，AAA等级城投债估值溢价较小，AA等级城投债估值溢价较大，所面临的估值调整压力更大。

【兴证固收】风起于青萍之末，还是依旧的信仰？——《地方政府性债务风险应急处置预案》专题分析

作者：兴证固收黄伟平、唐跃来源于：兴证固收研究

一、88号文和152号文出台的背景和内容是什么？

1) 88号文和152号文是在应急处置机制的要求上做出具体的规划，是43号文的进一步延伸。文件的主要内容有：

1、确定处置原则和适应范围。15年之后发行的城投债和15年之前发行但未归纳为地方政府性债务的城投债均不是88号文适用的范围，意味着此类债务按照企业债务的形式处理。
2、设立预警监测机制。
3、对债务分类处理。对于地方政府债券，要求地方政府依法承担全部偿还责任；对于非政府债券形式的存量政府债务，88号文并未明确置换的具体方案（按成本还是按市值），对置换定价存在不确定性。存量或有债务，地方政府并不承担全部的兜底责任，若此两类债务违约债权人可能遭受损失。
4、设立风险事件的级别。主要划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级。
5、设置应急相应措施。地方政府的债务由地方政府承担，偿债能力取决于地方政府的财政收支状况，特别是对于高危风险地区。
6、提出地方政府财政重整计划。主要在拓宽财源渠道、优化支出结构、处置政府资产、申请省级救助、加强预算审查、改进财政管理等方面进行。
7、设置责任追偿制度。

二、风起于青萍之末，还是依旧的信仰？

1)15年债务置换后，地方政府及平台的融资情况发生了根本性变化。1、置换时间已经完成2/3，大部分存量债务风险依靠债务置换正在化解（降低利息负担+拉长债务久期）；2、各省地方政府的债务限额，相比13年的审计结果均有大幅增长。3、14年以后财税预算体系变化也在规范地方举债融资。

2)88号文和152号文的出台，对地方债和城投债定价影响如何？

地方与中央、地方与地方信用分离，地方债与国债、各省地方债的溢价将拉大，地方债定价更加关注地方实力。
城投债存在估值调整和分化压力。政策对城投平台整体偏负面，存在估值调整压力。分类看，2014年（含）之前的城投债属于政府债务的概率较高，但面临着置换时估值上的不确定性。2015年之后发行的城投债关键看是否有地方政府政府的担保承诺。城投债定价未来倾向于产业化，更加取决于城投本身资质和项目的现金流。
城投债是否会违约？弱资质的城投基本面在走弱，城投平台违约也并非不可能。城投债是否有价值？目前看，城投债确实价值不大，但如果出现估值调整，自身资质较好的城投债仍有较好的投资价值，只不过挑选需更加细化。

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【金融监管研究院】国务院重磅信号：中央政府对地方债务不救助，各地方政府各负其责，地方财政重整计划

作者：孙海波、许继璋来源于：金融监管研究院

概要总结

一、文件适用的范围

适用的范围包括政府债务和或有债务，其中政府债务指政府债券（一般、专项）和存量政府性债务；或有债务指的是存量或有债务以及政府依法需要履行的担保责任或民事责任。

其中，存量政府性债务和存量债务已2014年末甄别确认的为准。

二、不同债务类型的处置措施

对于政府债务，政府债券地方政府当然有偿还责任，对于存量政府性债务，按期置换的，按照政府债券对待，但是对于没有按期置换的，地方政府仅仅以对平台公司的出资为限承担赔偿责任。

对于或有债务，文件明确规定不属于政府债务，除外国政府和国际经济组织贷款外（此为担保法规定政府依法可以提供担保的范围），政府不承担担保责任，按照担保法的规定承担民事赔偿责任，最多不超过未偿还的一半，这类债务地方政府可以选择救助，但对债务人有追偿权。

对于违规提供担保的情形，不承担担保责任，按照担保法的规定承担民事赔偿责任（同或有债务），但是地方政府没有救助的义务。

三、组织机构

该文件专门提出应当设立债务管理领导小组，本级政府主要负责人任组长，成员单位涵盖面非常广阔，包括了财政、发展改革、审计、国资、地方金融监管等部门、单位以及人民银行分支机构、当地银监部门。除了组织机构外，还规定了明确的工作职责、流程和上报制度。

四、地方政府重整

对于达到 Ⅱ级债务风险事件的，必要时可以实施地方政府重整计划，但是重整必须在保证政府有效运转的前提下进行。对于重整措施，主要是开源节流、申请救助和债务管理

五、责任追究

该文件明确了列举了违反规定的情形，根据严重程度做了不同的分类，并规定了了相应的惩治措施，确保该文件的执行和实施。

地方政府债券Q&A

一、我国地方政府债务的范围是什么？如何看待融资平台公司债务与地方政府债务的关系？

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定，明确政府和企业责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。从2015年1月1日起实施的新修订的《中华人民共和国预算法》规定，除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

按照法律和国务院文件规定，财政部积极推动地方各级政府建立了政府债务限额管理、预算管理、风险预警等制度，2015年以来地方政府新增举债全部采取发行政府债券方式。同时，财政部会同有关部门对新预算法实施前截至2014年末的地方政府性债务存量进行了清理甄别，分清了政府和企业的责任；其中，凡属于政府债务的部分，纳入限额管理和预算管理范围，允许地方逐步发行地方政府债券进行置换。

目前我国地方政府债务的范围，依法是指地方政府债券，以及清理甄别认定的2014年末非政府债券形式存量政府债务。新预算法实施以后，地方国有企业（包括融资平台公司）举借的债务依法不属于政府债务，其举借的债务由国有企业负责偿还，地方政府不承担偿还责任；地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

二、我国政府债务规模水平如何？

截至2015年末，我国地方政府债务16万亿元，如果以债务率（债务余额/综合财力）衡量地方政府债务水平，2015年地方政府债务率为89.2%，低于国际通行的警戒标准。加上纳入预算管理的中央政府债务10.66万亿元，按照国家统计局公布的GDP数据计算，政府债务的负债率（债务余额/GDP）为38.9%，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。2016年，经全国人大批准，新增中央政府债务限额1.4万亿元、地方政府债务限额1.18万亿元，随着2016年GDP的增长和地方财政收入的增加，预计到2016年末负债率不会出现大的变化。今后，我国GDP和地方财政收入仍继续保持中高速增长，也为地方政府债务风险防控提供了根本支撑。

地方政府债务资金使用遵循国际通行的黄金法则，依法只能用于公益性资本支出，不得用于经常性开支。目前，地方政府适度依法举债集中用于城市基础设施和公共设施建设，符合代际公平原则，能够有效节省未来年度相关建设开支，以后年度地方政府可以将对应的建设资金调剂用于偿还到期债务，实现跨年度预算平衡。而且，地方政府用债券资金开展的公益性项目建设，形成了大量资产，其中有不少属于可变现资产，为今后地方政府偿还到期债务提供了物质保障。

三、近年来财政部规范地方政府债务管理情况如何？

近年来，按照党中央、国务院决策部署，财政部积极贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，积极构建规范的地方政府举债融资机制，健全地方政府债务风险防控制度体系，切实防范财政金融风险。

一是健全法律和制度体系。推动修订预算法、提请国务院印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），从顶层设计层面构建了地方政府债务管理的法律制度框架。

二是建立限额管理机制。提请全国人大或其常委会批准了2015年和2016年地方政府债务限额，要求地方政府举债不得突破批准的限额，依法设置地方政府债务的“天花板”；印发对地方政府债务实行限额管理的实施意见，建立了地方政府债务规模控制的长效机制。

三是政府债务全部纳入预算管理。印发一般债券和专项债券预算管理办法，分别在2016年全国预算草案、地方预算草案和预算调整方案中完整反映地方政府债务情况，改变了以往政府债务游离于预算之外的局面，主动接受人大监督。

四是开展风险评估和预警。综合运用债务率等指标，组织评估了地方各级政府债务风险情况，并将结果通报有关部门和各省级政府，督促高风险地区切实化解风险。

五是发行地方政府债券置换存量债务。经报国务院并向全国人大常委会报告，发行地方政府债券置换政府存量债务，不仅有效缓解了地方政府偿债压力，也降低了地方政府利息负担。

六是研究制定应急处置预案。指导和督促各省级政府全部制订本地区政府债务风险化解规划或应急处置预案。在此基础上，研究制定地方政府债务应急处置预案，以妥善做好风险事件的应急政策储备。

七是制止违法违规担保融资行为。组织财政部驻各地专员办核查部分金融机构要求地方人大或政府担保承诺情况，致函督促其整改，要求不得强迫或接受地方政府担保承诺；制止部分地区违法违规担保承诺行为，核查审计部门发现的地方政府违法违规担保融资问题，督促地方认真整改；重申法律规定，督促金融机构依法合规经营，加强风险识别和防范等等。

通过采取上述一系列措施，目前我国地方政府债务管理取得了积极成效，既发挥了政府规范举债对经济社会发展的积极作用，也有利于防范财政金融风险。

四、2016年新增地方政府债券发行使用情况如何？

经全国人大批准，2016年新增地方政府债务限额11800亿元，其中一般债务7800亿元、专项债务4000亿元，比上年增加5800亿元，落实了中央经济工作会议“积极的财政政策要加大力度”、“阶段性提高财政赤字率”的要求。截至9月底，全国地方已经发行新增地方政府债券11347亿元，占全年新增限额的96.2%。

按照党中央、国务院要求，2016年地方政府新增债券资金，主要用于重大公益性项目支出。各地积极采取措施，用好用足新增地方政府债券资金，推进供给侧结构性改革，对实现经济稳增长、实体经济去杠杆、经济社会事业补短板发挥了重要作用。

五、发行地方政府债券置换存量债务工作进展如何？

2015年底，经国务院批准印发的《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）明确，将在三年左右的过渡期内，发行地方政府债券置换存量政府债务中非政府债券形式的债务。自这项工作启动以来，至2016年9月底，全国地方累计完成发行置换债券7.2万亿元。

通过发行政府债券置换存量债务，进一步规范了地方政府债务管理，促进政府债务依法全部纳入预算管理；减轻了地方政府到期债务集中偿还压力，有利于支持金融机构化解系统性风险；降低了地方政府利息负担，初步匡算2015-2016年累计为地方节约利息支出6000亿元；维护了地方政府信用，化解了许多因举债不规范形成的矛盾，有助于提升居民消费能力、增强企业投资潜力，对当前经济下行期间地方经济稳增长起到了积极作用。

六、当前地方政府债务的主要风险是什么？如何防范地方政府债务风险？

近年来，按照国务院工作部署，财政部会同有关部门积极落实预算法和国发〔2014〕43号文件精神，切实规范地方政府债务管理，取得了积极成效。根据相关指标评判，地方政府债务风险总体可控。但是，当前地方政府债务领域也存在一些新的问题，主要是局部地区偿债能力有所弱化、个别地区风险超过警戒线、违法违规融资担保现象时有发生、一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等等。

下一步，按照党中央、国务院决策部署，财政部将继续坚持“开前门、堵后门”的改革思路，进一步完善地方政府债务管理制度，坚决制止地方政府违法违规融资担保行为，堵住各种不规范渠道，切实防范化解财政金融风险。一是健全地方政府债务管理制度。督促地方严格落实政府债务限额管理和预算管理，严格控制地方政府债务规模，规范政府举债程序。二是合理安排新增债券规模。充分发挥政府债务对经济社会发展的促进作用，通过开好“前门”，满足地方政府合理融资需求，支持地方稳增长、补短板。三是继续发行地方政府债券置换存量债务。减轻地方政府利息负担，缓解地方偿债压力，防范财政金融风险。四是推进融资平台公司市场化转型和融资。剥离融资平台公司政府融资职能，并继续发挥转型后的企业对经济发展的积极作用。五是建立健全地方政府债务风险预警和应急处置机制。加强对地方政府债务风险的评估和预警，坚持法治化原则分类处置风险事件，依法实现债权人和债务人合理分担风险。六是坚决制止地方政府违法违规融资行为。建立财政部驻各地专员办对地方政府债务的日常监督机制，依法加大查处和曝光力度，对违法违规的地方政府、金融机构，会同有关监管部门依法追究有关责任人的责任。

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